Direktorat Jenderal Perbendaharaan

<h1 style="text-align: center;">EVOLUSI SISTEM PEMBAYARAN PEMERINTAH DI INDONESIA</h1>
Dody Dharma Hutabarat
&#160;
Sistem pembayaran pemerintah adalah suatu sistem yang mencakup seperangkat aturan, lembaga, mekanisme, dan instrumen yang digunakan untuk melaksanakan pemindahan dana dari rekening kas umum negara untuk memenuhi suatu kewajiban pemerintah.i Sebagaimana dinyatakan oleh Undang-Undang Nomor 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, rekening kas umum negara adalah rekening tempat penyimpanan uang negara yang ditentukan oleh Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara untuk menampung seluruh penerimaan negara dan membayar seluruh pengeluaran negara pada bank sentral. Dengan demikian, rekening kas umum negara merupakan titik awal pembayaran pemerintah.
Sistem pembayaran pemerintah di Indonesia mengalami evolusi dari masa ke masa. Perubahan atas karakteristik sistem pembayaran pemerintah terjadi, baik karena faktor internal seperti perubahan aturan dan peningkatan kompetensi sumber daya manusia, maupun karena faktor eksternal seperti perkembangan teknologi dan instrumen pembayaran di Indonesia. Sejak Republik Indonesia berdiri, perkembangan sistem pembayaran pemerintah dapat dibagi ke dalam empat fase. Tiap-tiap fase memiliki karakteristik yang berbeda dengan latar belakang perkembangan teknologi yang ada saat itu yang disesuaikan dengan kemampuan adaptasi organisasi dan sumber daya manusia (Tabel 1).
Fase pertama adalah periode di mana transaksi pembayaran sepenuhnya dilakukan dengan penyerahan uang tunai. Fase ini terjadi sampai dengan tahun 1990 di mana Kantor Kas Negara menyerahkan uang tunai sebagai alat pembayaran kepada penerima pembayaran gaji, pensiun, rekanan dan para penerima pembayaran lainnya. Praktik penggunaan uang tunai juga terjadi di satuan kerja. Upaya pemanfaatan sistem perbankan dan pos, atau yang disebut dengan giralisasi, sebenarnya sudah dimulai sejak tahun 1964, tetapi tidak berjalan dengan baik karena sering terjadi keterlambatan pencairan dana, khususnya melalui kantor pos di daerah-daerah terpencil (Direktorat Jenderal Anggaran 1999). Akibatnya, Kantor Kas Negara kembali harus menyimpan dan menyediakan uang tunai.
Fase kedua adalah periode di mana transaksi pembayaran di Kantor Perbendaharaan dan Kas Negara (KPKN) dilakukan dengan bermitra dengan pihak perbankan. Pada fase ini, yang dimulai sejak tahun 1990, KPKN memiliki sejumlah rekening pada bank umum yang disebut dengan Bank Operasional.ii Untuk pembayaran gaji, giralisasi dimulai sejak tahun 1991 (Direktorat Jenderal Anggaran 1999).
&#160;
Tabel 1
Evolusi Sistem Pembayaran Pemerintah
<table>
<tbody>
<tr>
<td style="text-align: center;" width="35">
No.
</td>
<td style="text-align: center;" width="65">
Fase
</td>
<td style="text-align: center;" width="85">
Periode
</td>
<td style="text-align: center;" width="154">
Instrumen Pembayaran di KPPN
</td>
<td style="text-align: center;" width="261">
Instrumen Pembayaran di satuan kerja
</td>
</tr>
<tr>
<td width="35">
1.
</td>
<td width="65">
Pertama
</td>
<td width="85">
Sebelum tahun 1990
</td>
<td width="154">
Uang tunai
</td>
<td width="261">
-&#160;&#160;&#160;&#160; Bilyet giro untuk tarik uang dari bank
-&#160;&#160;&#160;&#160; Uang tunai kepada penerima pembayaran
</td>
</tr>
<tr>
<td width="35">
2.
</td>
<td width="65">
Kedua
</td>
<td width="85">
1990 &#8211; 2013
</td>
<td width="154">
Bilyet SPM/SP2D
</td>
<td width="261">
-&#160;&#160;&#160;&#160; Bilyet giro untuk tarik uang dari bank
-&#160;&#160;&#160;&#160; Uang tunai kepada penerima pembayaran
</td>
</tr>
<tr>
<td width="35">
3.
</td>
<td width="65">
Ketiga
</td>
<td width="85">
2014 &#8211; 2018
</td>
<td width="154">
-&#160;&#160;&#160;&#160; Real time online interkoneksi SPAN-BO
-&#160;&#160;&#160;&#160; Bilyet SP2D untuk transaksi BI
</td>
<td width="261">
-&#160;&#160;&#160;&#160; Bilyet giro untuk tarik uang dari bank
-&#160;&#160;&#160;&#160; Uang tunai kepada penerima pembayaran
-&#160;&#160;&#160;&#160; Kartu Kredit Pemerintah
-&#160;&#160;&#160;&#160; Internet banking
-&#160;&#160;&#160;&#160; Kartu Debit
</td>
</tr>
<tr>
<td width="35">
4.
</td>
<td width="65">
Keempat
</td>
<td width="85">
2019 &#8211;
</td>
<td width="154">
-&#160;&#160;&#160;&#160; Real time online interkoneksi SPAN-BO
-&#160;&#160;&#160;&#160; Bilyet SP2D untuk transaksi BI
</td>
<td width="261">
-&#160;&#160;&#160;&#160; Virtual Account
-&#160;&#160;&#160;&#160; Surat Perintah Penarikan Dana untuk tarik uang tunai dari bank
-&#160;&#160;&#160;&#160; Kartu Kredit Pemerintah
-&#160;&#160;&#160;&#160; Internet banking
-&#160;&#160;&#160;&#160; Kartu debit
-&#160;&#160;&#160;&#160; Pembayaran digital pada marketplace
</td>
</tr>
</tbody>
</table>
&#160;
Pada fase kedua ini, instrumen pembayaran yang digunakan oleh KPKN adalah instrumen pembayaran non-tunai yaitu bilyet Surat Perintah Membayar (SPM) yang diperlakukan sama dengan bilyet giro. Pada fase ini, penggunaan komputer untuk menerbitkan bilyet SPM juga mulai diperkenalkan. Meski satuan kerja juga menggunakan bilyet giro untuk penarikan uang dari bank, pada dasarnya Bendahara Pengeluaran satuan kerja masih menggunakan uang tunai untuk pembayaran kepada pihak ketiga melalui uang yang harus dipertanggungjawabkan (UYHD) yang kemudian diperbaharui dengan mekanisme uang persediaan (UP). Di akhir fase ini juga diterapkan treasury single account untuk mendukung manajemen likuiditas yang lebih baik (Widodo, Sihombing, Budhisusetyo, dan Harjowiryono 2014).
Fase ketiga adalah periode di mana sebagian besar transaksi pembayaran di KPPN sudah dilakukan secara menggunakan sistem informasi manajemen keuangan yang real time online. Pada fase ini, yang dimulai sejak tahun 2011, diperkenalkannya penggunaan kartu kredit sebagai instrumen pembayaran untuk transaksi pemerintah. Dengan menjadikan satuan kerja Sistem Perbendaharaan dan Anggaran Negara (SPAN) sebagai unit percontohan, uji coba ditujukan untuk membuktikan bahwa kartu kredit dapat menjadi instrumen dan satu subsistem pada sistem pembayaran pemerintah (Hutabarat, Winarno, dan Diananto 2010).
Fase ketiga ini juga ditandai dengan dibangunnya interkoneksi SPAN dengan Bank Operasional. Interkoneksi ini memfasilitasi penyampaian data Surat Perintah Pencairan Dana (SP2D) yang menjadi instrumen pembayaran untuk transaksi pemerintah melalui KPPN (Hutabarat, Winarno, dan Diananto 2010a). Dengan adanya interkoneksi ini, KPPN tidak perlu lagi menyampaikan bilyet SP2D sebagai instruksi pembayaran kepada Bank Operasional. Perintah transfer dana SP2D disampaikan secara elektronik melalui interkoneksi SPAN dan Bank Operasional. Namun demikian, saat pengembangan SPAN dan mendengar masukan dari Bank Indonesia, diputuskan transaksi pencairan dana pada KPPN Khusus Jakarta VI masih menggunakan bilyet SP2D yang disampaikan ke Bank Indonesia.iii Pada fase ini, pembayaran pada satuan kerja sudah diperkenal beberapa instrumen pembayaran non-tunai lainnya yaitu internet banking dan kartu debit.
Terlepas dari bahwa sistem pembayaran sudah mengalami kemajuan pada tiap fasenya, proses pembayaran di satuan kerja masih sarat dengan penggunaan uang tunai dan belum memaksimalkan menggunakan berbagai fasilitas perbankan yang tersedia. Indikasi ini terlihat pada minimnya jumlah satuan kerja yang telah menggunakan instrumen pembayaran non tunai (Tabel 2).
Dari 24 ribu satuan kerja yang tercatat memiliki rekening, baru 6.933 satker (28,8%) yang sudah menggunakan internet banking, dan hanya 7.251 satker (30,2%) yang telah menggunakan Kartu Kredit Pemerintah (KKP). Sedangkan kartu debit baru digunakan pada 135 satker atau kurang dari satu persen dari satker secara keseluruhan. Kondisi ini mencerminkan bahwa transisi dari pembayaran berbasis uang tunai menuju elektronik berjalan lamban dan butuh akselerasi.
Ada sejumlah tantangan yang menyebabkan lambannya transisi tersebut, mulai dari kesulitan menerapkan aturan pajak atas transaksi KKP pada mesin electronic data capture (EDC) hingga kekhawatiran mengenai keamanan alat pembayaran menggunakan kartu. Selain itu, pada banyak daerah belum terdapat banyak rekanan pemerintah, khususnya di kota-kota kecil, yang telah menggunakan mesin EDC. Faktor belum terbiasanya para pejabat keuangan dalam menggunakan alat pembayaran menggunakan kartu dan cash management system turut mempengaruhi lambannya proses pemanfaatan teknologi perbankan di satuan kerja.
&#160;
Tabel 2
Fasilitas Perbankan yang Digunakan Satuan Kerja
Per tanggal 11 Maret 2019
(Berdasarkan Jumlah Satker)
<table width="604">
<tbody>
<tr>
<td width="37">
No.
</td>
<td width="104">
Bank
</td>
<td width="85">
Rekening
</td>
<td width="170">
Cash Management System
</td>
<td width="104">
Kartu Debit
</td>
<td width="104">
KKP
</td>
</tr>
<tr>
<td width="37">
1.
</td>
<td width="104">
BRI
</td>
<td width="85">
14.690
</td>
<td width="170">
3.645
</td>
<td width="104">
9
</td>
<td width="104">
1.563
</td>
</tr>
<tr>
<td width="37">
2.
</td>
<td width="104">
Bank Mandiri
</td>
<td width="85">
3.860
</td>
<td width="170">
1.454
</td>
<td width="104">
-
</td>
<td width="104">
1.016
</td>
</tr>
<tr>
<td width="37">
3.
</td>
<td width="104">
BNI
</td>
<td width="85">
3.899
</td>
<td width="170">
1.708
</td>
<td width="104">
120
</td>
<td width="104">
4.672
</td>
</tr>
<tr>
<td width="37">
4.
</td>
<td width="104">
BTN
</td>
<td width="85">
151
</td>
<td width="170">
85
</td>
<td width="104">
-
</td>
<td width="104">
-
</td>
</tr>
<tr>
<td width="37">
5.
</td>
<td width="104">
Lainnya
</td>
<td width="85">
1.448
</td>
<td width="170">
41
</td>
<td width="104">
6
</td>
<td width="104">
-
</td>
</tr>
<tr>
<td width="37">
&#160;
</td>
<td width="104">
Jumlah
</td>
<td width="85">
24.048
</td>
<td width="170">
6.933
</td>
<td width="104">
135
</td>
<td width="104">
7.251
</td>
</tr>
</tbody>
</table>
Sumber: Presentasi Restrukturisasi Rekening pada Rapat Koordinasi Teknis Seksi Bank 2019 di Jakarta. Subdirektorat MRLPPB Direktorat Pengelolaan Kas Negara (2019)
&#160;
Sebenarnya proses pembayaran berbasis elektronik sudah umum dilakukan di masyarakat. Sepanjang tahun 2018, data dari Bank Indonesia menunjukkan transaksi kartu debit telah mencapai 4,4 miliar transaksi dengan nilai rata-rata sebesar Rp707 ribu rupiah per transaksi.iv Untuk uang elektronik, jumlah transaksi mencapai 2,9 miliar transaksi dengan nilai rata-rata per transaksi sebesar Rp16 ribu.
Revolusi industri keempat yang didorong oleh perkembangan internet mendorong pergeseran sistem pembayaran pemerintah menuju fase berikutnya. Pada fase keempat ini, perubahan sistem pembayaran pemerintah difokuskan pada sisi satuan kerja dengan memperkenalkan marketplace yang menjadi platform transaksi digital. Marketplace pemerintah akan mengintegrasikan proses pengadaan, pembayaran, perpajakan dan pelaporan.
Pada fase ini, masalah-masalah yang masih ada pada transisi fase-fase sebelumnya diharapkan dapat diselesaikan sehingga perjalanan menuju masyarakat tanpa uang tunai (cashless society) dapat dilakukan dengan lebih cepat. Pada fase ini juga, penggunaan Kartu Kredit Pemerintah juga akan semakin digencarkan dengan implementasi penuh yang akan dimulai pada 1 Juli 2019 sesuai dengan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 196 tahun 2018 tentang Tata Cara Pembayaran dan Penggunaan Kartu Kredit Pemerintah.
&#160;
Catatan:
i Dalam definisi ini, yang dimaksud dengan pemerintah adalah pemerintah pusat.
ii Buku &#8220;Direktorat Jenderal Anggaran dari Masa ke Masa 1966 &#8211; 1999&#8221; (1999) menjelaskan bahwa pada awal pembentukannya, terdapat lima Bank Operasional (BO) dengan tujuan berbeda. BO I untuk mengelola penerimaan dan pengeluaran yang membebani rekening kas negara untuk daerah yang tidak terdapat Bank Indonesia. BO II untuk mengelola pengeluaran yang membebani rekening kas negara sebagai pendamping Bank Indonesia. BO III untuk pembayaran gaji PNS Pusat. BO IV untuk pembayaran gaji PNS Daerah Otonom. BO V untuk penerimaan dan pembagian Pajak Bumi dan Bangunan.
iii Terhitung mulai tanggal 6 November 2012 KPPN Khusus Jakarta VI berganti nama menjadi KPPN Khusus Pinjaman dan Hibah sesuai dengan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 169/PMK.01/2012 tentang Organisasi dan Tata Kerja Instansi Vertikal Ditjen Perbendaharaan.
iv Sumber: diolah dari Statistik Sistem Pembayaran Bank Indonesia
&#160;
&#160;
Referensi
&#160;
Direktorat Jenderal Anggaran. (1999). Direktorat Jenderal Anggaran dari Masa ke Masa 1966 &#8211; 1999. Jakarta: Direktorat Jenderal Anggaran.
Hutabarat, D. D., Winarno, W., dan Diananto, R. (2010). Kartu Kredit Pemerintah: Transformasi Sistem Pembayaran Pemerintah. Direktorat Transformasi Perbendaharaan.
Hutabarat, D. D., Winarno, W., dan Diananto, R. (2010a). Pencairan Dana Pemerintah pada Sistem Perbendaharaan dan Anggaran Negara. Direktorat Transformasi Perbendaharaan.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.
Widodo, R., Sihombing, W. P., Budhisusetyo, A., dan Harjowiryono, M. (2014). Cash Management Reform in Indonesia: Making the State Money Work Harder. Washington, DC: World Bank Group.

Sistem pembayaran pemerintah adalah suatu sistem yang mencakup seperangkat aturan, lembaga, mekanisme, dan instrumen yang digunakan untuk melaksanakan pemindahan dana dari rekening kas umum negara untuk memenuhi suatu kewajiban pemerintah. Sebagaimana dinyatakan oleh Undang-Undang Nomor 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, rekening kas umum negara adalah rekening tempat penyimpanan uang negara yang ditentukan oleh Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara untuk menampung seluruh penerimaan negara dan membayar seluruh pengeluaran negara pada bank sentral. Dengan demikian, rekening kas umum negara merupakan titik awal pembayaran pemerintah.
&#160;
Sistem pembayaran pemerintah di Indonesia mengalami evolusi dari masa ke masa. Perubahan atas karakteristik sistem pembayaran pemerintah terjadi, baik karena faktor internal seperti perubahan aturan dan peningkatan kompetensi sumber daya manusia, maupun karena faktor eksternal seperti perkembangan teknologi dan instrumen pembayaran di Indonesia. Sejak Republik Indonesia berdiri, perkembangan sistem pembayaran pemerintah dapat dibagi ke dalam empat fase. Tiap-tiap fase memiliki karakteristik yang berbeda dengan latar belakang perkembangan teknologi yang ada saat itu yang disesuaikan dengan kemampuan adaptasi organisasi dan sumber daya manusia.
&#160;
Sumber gambar: freepik